《保安服務管理條例》的實施對保安服務業(yè)的發(fā)展重大意義和深遠影響
2009年10月，國務院頒布了我國首部保安管理法規(guī)《保安服務管理條例》，這是在我國保安服務業(yè)發(fā)展史上具有里程碑意義的大事，標志著我國保安事業(yè)進入了新的發(fā)展階段。5年來，隨著《條例》的貫徹落實，我國保安行業(yè)發(fā)生了巨大變化，保安企業(yè)政企分開、管辦分離的改革正在全面落實，新的保安監(jiān)管體制正逐步建立，全國統(tǒng)一開放、競爭有序的保安市場正在形成；保安服務產業(yè)化發(fā)展方興未艾，新型服務技術和模式不斷涌現，并從機關、企事業(yè)單位的生產性服務向人民群眾的生活性服務延伸。隨著發(fā)展規(guī)模的不斷擴大和服務功能的增強，保安行業(yè)在服務經濟社會發(fā)展、服務群眾、協(xié)助公安機關維護社會治安，健全社會安全保障體系，增加社會就業(yè)等方面，發(fā)揮了日益顯著的作用。本文重溫《條例溉定，解析《條例》的基本精神，進一步體會《條例》頒布實施的重大意義和深遠影響。
《條例》是在保安服務業(yè)發(fā)展的關鍵時刻頒布的，解決了保安服務業(yè)是什么、怎么發(fā)展、如何監(jiān)管等問題，對規(guī)范和促進保安服務業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重大作用?？v覽《條例》的主要規(guī)定和近年來的施行情況，可以認為《條例》的指導思想和基本精神是：按照政府監(jiān)管、社會參與、市場調節(jié)、確保安全的原則．緊緊圍繞培育全國統(tǒng)一開放、競爭有序和公平、公正的保安服務市場的目標，規(guī)范保安企業(yè)和保安隊伍管理，理順保安監(jiān)管體制，建立健全市場調節(jié)作用能夠充分發(fā)揮、企業(yè)活力能夠充分激發(fā)、行業(yè)內部能夠有效自律、政府監(jiān)管能夠依法實施的機制，促進保安服業(yè)健康發(fā)展，充分發(fā)揮保安行業(yè)的積很作用。
一、規(guī)范保安服務的基本方式和范圍。多年來，對保安服務的方式、范圍等問題，社會各界和保安行業(yè)一直存有不同的看法?！稐l例》第二條首次以行政法規(guī)的形式，對保安服務的基本方式和范圍作出了清晰、明確的界定：首先是明確規(guī)定將f]衛(wèi)、巡邏、守護、押運、隨身護衛(wèi)、安全檢查和安全技術防范、安全風險評估和秩序維護等各類安全防范服務活動統(tǒng)一納入監(jiān)管。這一規(guī)定不僅明確了保安服務的基本方式和《條例》的調整范圍，還突破了隨身護衛(wèi)的禁區(qū)，符合保安服務業(yè)發(fā)展需要，反映了北京奧運安保、上海世博會等大型活動安全保衛(wèi)工作實際。同時也理清了“保安（保安服務）”與“技防（安全技術防范）”的關系，揭示了二者的內在聯(lián)系，符合保安服務業(yè)發(fā)展規(guī)律要求，有利于全面整合保安服務產業(yè)，促進保安行業(yè)的發(fā)展，有助于推動保安學術研究和加強國際保安交流合作。其次是將自行招用人員從事奉單位安全防范工作的機關、團體、企業(yè)、事業(yè)單位和招用人員在物業(yè)管理區(qū)域內開展門衛(wèi)、巡邏、秩序維護等服務的物業(yè)服務企業(yè)一并納入管理。自行招用人員從事本單位安全防范工作是機關、團體、企業(yè)、事業(yè)單位的權利，也是加強企業(yè)事業(yè)單位內部治安保衛(wèi)工作的內在要求。盡管單位自行招用人員從事內部安全防范工作與保安服務公司依據合同派出保安員為客戶提供保安服務存在一定區(qū)別，但二者對保安員和防范工作的要求是一樣的，將單位自行招用人員從事內部安全防范工作納入保安服務，一并規(guī)范管理，有利于培育統(tǒng)一的保安服務市場，促進保安服務業(yè)的快速發(fā)展，也有利于迅速提升單位自行招用保安員素質，進而加強單位內部治安保衛(wèi)工作。歐美許多國家也是將單位內部自行招用的保安員視為保安隊伍的重要組成部分，美國將保安員分為兩類，一類是合同制，指保安服務公司的保安員；另一類是專有制，指單位內部自行招用的保安員。將招用人員在物業(yè)管理區(qū)域內開展門衛(wèi)、巡邏、秩序維護等服務的物業(yè)服務企業(yè)納入保安服務業(yè)統(tǒng)一管理，與《物業(yè)管理條例》的規(guī)定是一致的，既有利于規(guī)范加強對物業(yè)保安隊伍的管理，也有利于更好地促進物業(yè)服務工作，維護社會治安。國內外經驗汪明，內外部安全防范I作和保安隊伍的統(tǒng)一規(guī)范管理，有利于加強單位內部治安保衛(wèi)工作，有利于推進保安服務業(yè)健康發(fā)展，也有利于促進和規(guī)范新時期的群防群治工作。
二、嚴格市場準入和監(jiān)管制度。保安服務業(yè)是涉及公民、法人和其他組織人身、財產安全，關乎公共安全、國家安全的特殊服務行業(yè)，是社會主義市場經濟和第三產業(yè)的有機組成部分。對保安服務進行嚴格管理是確保保安服務業(yè)健康發(fā)展的前提和根本保證。《條例》在吸取國內外管理經驗的基礎上，對保安服務管理作出了系統(tǒng)的規(guī)定。，嚴格市場準入制度，將保安服務、保安培訓和保安從業(yè)納入行政許可項目。一是嚴格投資準入制度，明確設立保安服務公司必須符合一定的資本、設備、人員和管理制度等條件，并須經公安機關審核許可。設立提供武裝守護、押運服務的保安服務公司除了符合更加嚴格的條件外，還要符合依法作出的全國武裝押運公司規(guī)劃布局要求。設立保安培訓單位，申請人只能是依法設立的保安服務公司或者依法設立的具有法人資格的學校、職業(yè)培訓機構，同時還必須有保安培訓所需的師資力量和場所、設施等教學條件；從事武裝守護押運服務的保安員的槍支使用培訓只能由人民警察院校、人民警察培訓機構負責。對于自行招用保安員的單位依法備案。二是嚴格保安從業(yè)準入制度。從事保安服務工作，必須是年滿18周歲、身體健康、品行良好、具有初中以上學歷、沒有法定的違法犯罪情形的中國公民，并經設區(qū)市人民政府公安機關考試、審查合格、留取指紋后發(fā)給保安員證；擔任保安服務公司法定代表人和主要管理職務的人員，還要具備任職所需的專業(yè)知識（保安師資格）和5年以上軍隊、公安、安全、審判、檢察、司法行政或者治安保衛(wèi)、保安經營管理工作經驗，無被刑事處罰、勞動教養(yǎng)、收容教育、強制隔離戒毒或者被開除公職、開除軍籍等不良記錄。笫二，嚴格保安服務監(jiān)管制度?！稐l例》從審批程序和監(jiān)督檢查兩個方面進行規(guī)定。在審批程序上，除了明確時限和要求外，還明確保安服務、保安培訓行政許可和保安服務公司法定代表人的變更均由設區(qū)市公安機關審核，省級公安機關審批；保安員證由設區(qū)市公安機關核發(fā)；自行招用保安員單位、保安服務公司設立分公司和跨區(qū)域經營由設區(qū)市公安機關備案，承擔從事武裝守護押運服務的保安員的槍支使用培訓的人民警察院校、人民警察培訓機構還須到省級公安機關備案。在監(jiān)督檢查上，明確要求保安從業(yè)單位建立健全保安服務管理制度、崗位責任制度、保安員管理制度和緊急情況應急預案，要求公安機關建立保安服務監(jiān)督管理信息系統(tǒng)和提取、留存保安員指紋等人體生物信息管理制度。第三，嚴格保安從業(yè)單位和保安員的保安服務行為規(guī)范。特別是對保安員的行為規(guī)范提出了具體的要求，規(guī)定嚴禁保安員在提供保安服務時不得有嚴重侵犯公民權益、阻礙執(zhí)行公務等七項違反法律、行政法規(guī)行為。第四，嚴格違法行為處罰制度。對于違反規(guī)定，擅自從事保安服務、保安培訓的行為，規(guī)定給予治安處罰，并沒收違法所得；構成犯罪的，依法追究刑事責任。保安從業(yè)單位、保安培訓單位和保安員違反規(guī)定的，分別給予警眚、罰款等治安處罰，并沒收違法所得；構成犯罪的，依法追究刑事責任；情節(jié)嚴重，造成嚴重后果的，依法吊銷保安服務、保安培訓許可證和保安員證。
三、建立和維護兼顧效率與公平的市場機制。促進保安服務業(yè)發(fā)展，提高我國保安服務水平是社會主義和諧社會建設的必然要求，也是保安立法的主要目標和任務之一。《條例》結合保安服務業(yè)的性質、特點和發(fā)展規(guī)律要求，對建立和維護全國統(tǒng)一開放、競爭有序和公平、公正的保安服務市場問題作出了系統(tǒng)的規(guī)定。從立法框架上看，《條例》總體上按照市場準入、市場規(guī)則和罰則這一邏輯思路和脈絡展開，充分體現了尊重保安服務市場規(guī)律的特點，建立和維護兼顧效率與公平的市場機制的指導思想。一是市場開放。在借鑒發(fā)達國家和地區(qū)保安服務業(yè)發(fā)展和我國改革開放經驗的基礎上，明確打破壟斷，保安服務業(yè)對社會開放，各類社會資本和人員只要符合規(guī)定的條件，都可以依法進入保安服務市場，參與保安服務業(yè)，共同推動保安服務業(yè)發(fā)展。同時，為了引進國外優(yōu)良的技術、服務和管理，明確外商可以依法合資、合作或者獨資等方式進入我國保安服務市場。二是消除地區(qū)封鎖。明確依法設立的保安服務企業(yè)可以跨保安服務領域、跨地區(qū)開展保安服務經營活動，只要木違反有關法律、法規(guī)等規(guī)定，各地保安服務監(jiān)管部門不得干預，保安從業(yè)單位不得阻撓。三是引進和鼓勵市場競爭。保安服務是自愿的民事活動，競爭是市場經濟的基本法則，也是提高保安服務質量和水平的重要途徑。公民、法人和其他組織有權自行做好自身的安全防范工作，也可以聘請保安服務企業(yè)保安員提供保安服務；可以聘請本地依法設立的保安服務企業(yè)，也可以聘請在其他地方依法設立的保安服務企業(yè)提供服務。保安服務企業(yè)只有通過提供反映市場需求、滿足客戶需要的優(yōu)質的服務和技術，才能贏得市場。保安服務市場將日趨規(guī)范，拒絕壟斷（特別是行政壟斷）和地區(qū)封鎖。四是政企分開。為培育和維護兼顧效率和公正的保安服務市場秩序，徹底解決多年來困擾保安行業(yè)發(fā)展的政企不分、管辦不分的問題，《條例》明確規(guī)定國家機關及其工作人員不得設立保安服務公司，不得參與或者變相參與保安服務公司的經營活動。五是考試與培訓分離。為進一步完善保安服務和培訓市場，借鑒有關社會工種培訓管理經驗，明確規(guī)定考試與培訓分離的原則，實行考試內容標準化、培訓市場化，保安員考試由公安機關負責，培訓由依法設立的保安培訓單位或者企事業(yè)單位自己承擔。
四、維護公共安全和國家安全。保安服務昀性質和特點決定了要始終把保安服務的社會性、公益性放在保安工作的位。因此，如何在促進保安服務業(yè)發(fā)展的同時，更好的維護公共安全和國家安全，是保安立法一以貫之的指導思想?！稐l例》明確規(guī)定：“保安服務活動應當文明、合法，不得損害社會公共利益或者侵犯他人合法權益”。為加強槍支使用安全管理，對于提供武裝守護押運服務的保安服務公司，規(guī)定了比一般保安服務公司更加嚴格的條件，還要求符合批準的規(guī)劃布局要求，符合國有獨資或者國有資本占注冊資本51%以上等條件；從事武裝守護押運服務的保安員的槍支使用培訓只能由人民警察院校、人民警察培訓機構承擔，其他保安培訓單位不得為從事武裝守護押運服務的保安員提供槍支使用培訓。為維護國家安全，對于外資保安服務公司的服務范圍也作了明確限定，規(guī)定設區(qū)市以上人民政府確定的關系國家安全、涉及國家秘密等治安保衛(wèi)重點單位不得聘請外資保安服務公司（外商獨資、中外合資、中外合作的保安服務公司）提供保安服務，并且還規(guī)定為這些治安保衛(wèi)重點提供服務的保安服務公司不得招用境外人員。同時，為加強內部監(jiān)督，除要求公安機關依法嚴格審核審批提供武裝守護押運服務的保安服務公司和外資保安服務公司外，還進一步要求省級公安機關許可設立上述兩類保安服務公司后要報備案。在保安服務規(guī)則的設計上，規(guī)定保安服務合同留存?zhèn)洳?年、保安服務監(jiān)控影像資料和報警記錄留存30日，要求保安服務公司對保安服務合法性進行核查、保安從業(yè)單位及其保安員保密性義務規(guī)定等，都確保公共安全和國家安全的根本要求，此外，為引導、鼓勵保安從業(yè)單位保安員積很仂、助維櫨社會治安，投身濟社會發(fā)聵的各項工作，提高保安工瀚社會地位，還注重建立引導激勵機制，明確規(guī)定對在保護公共財產和人民群眾生命財產安全、預防和制止違法犯罪活動中有突出貢獻的保安從業(yè)單位和保安員，政府有關部門應當給予表彰獎勵。
五、平衡權利義務。在《條例》的邏輯結構中，平衡各項法律關系的權利義務，特別是注意保護“弱者”一方的合法權益是一個鮮明特點。從總體上看，《條例》在三個基本的法律關系上努力平衡各方的權利義務：保安服務監(jiān)管部門（主要是公安機關）和保安從業(yè)單位、保安培訓單位與保安員之間的行政法律關系；保安服務公司和客戶之間的民事法律關系；保安從業(yè)單位和保安員之間的勞動法律關系。在保安服務監(jiān)管行政法律關系中，監(jiān)管部門擁有行政審批、備案、檢查、處罰和撤消、注銷行政許可等法定權力，同時必須遵守依據法定權限、程序和要求履行職責的法定義務，還有依法及時公開有關信息的義務；行政管理相對人有依法申請設立保安服務公司、保安培訓單位和申領保安員證及開展保安服務、保安培訓的權利，有提起行政復議、行政訴訟的權利，同時應當遵守協(xié)助配合監(jiān)管部門履行公務、依法開展保安服務、保安培訓活動等義務，有執(zhí)行保安服務監(jiān)管指令和行政赴罰等義務。在保安服務民事法律關系中，保安服務公司及其保安員有對要求提供的保安服務的合法性進行核查和依法開展保安服務活動、拒絕客戶單位違法指令等權利，同時有遵守保安服務合同留存?zhèn)洳楹涂蛻魡挝灰?guī)章制度，依法和依服務與技術標準開展服務，使用合格安全技術防范產品、遵守國家有關技術規(guī)范、不侵犯他人隱私、留存服務中形成監(jiān)控影像資料與報警記錄，保守服務中獲知的國家秘密、商業(yè)秘密和客戶單位明確要求保密的信息，依法著裝開展服務、保護現場、依法使用槍支等義務；客戶單位有按照自身需求和條件要求提供保安服務、要求保安服務公司及其保安員保護客戶隱私等權利，有不指使、縱容保安員阻礙執(zhí)行公務、參與追索債務、采用暴力或者以暴力相威脅的手段處置糾紛的義務，有留存?zhèn)洳楸O(jiān)控影像資料和報警記錄及不向保安員下達違法指令等義務。在保安勞動法律關系中，強調保護保安員合法權益，保安員在社會保險、勞動用工、勞動保護、工資福利、教育培訓等方面有一系列權利，有依法開展保安服務活動權利，同時有遵守保安從業(yè)單位規(guī)章制度、積很依法開展保安服務的義務；保安從業(yè)單位有依法簽訂、解除勞動合同和對保安員進行教育管理的權利，有遵守勞動合同，保障保安員合泫權益，為保安員投保意外傷害保險和配備所需裝備，及不違法解除勞動合同、降低勞動報酬和其他待遇，或者停繳、少繳依法應當為保安員繳納的社會保險費等義務。
黨的十八以來，黨、國務院全面深化改革，全面推進依法治國，開辟了我國社會主義現代化建設的新局面。實踐證明，《條例》的主要規(guī)定和基本精神不僅完全符合黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，也反映了市場經濟規(guī)律、保安服務業(yè)發(fā)展規(guī)律和社會治安防控體系建設要求?！稐l例》的頒布施行，已經并將繼續(xù)對引領、規(guī)范和推動保安服務業(yè)改革發(fā)展發(fā)揮越來越重大的作用。
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